包頭市昆都侖區(qū)人民政府行政復議決定書

包昆府復決字〔2023〕第24號

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申請人：南通某某建設有限公司，統(tǒng)一社會信用代碼：91320684682997417J，住址：江蘇省南通市海門區(qū)人民東路中南世紀城88幢2樓

法定代表人：張某某

被申請人：包頭市昆都侖區(qū)人力資源和社會保障局，住所地包頭市昆都侖區(qū)阿爾丁北大街與兵工路交叉口。

負責人：王素珍，局長。

申請人南通某某建設有限公司不服被申請人包頭市昆都侖區(qū)人力資源和社會保障局作出的行政處理決定，于2022年12月12日通過郵寄方式向昆都侖區(qū)人民政府申請行政復議。請求撤銷被申請人包頭市昆都侖區(qū)人力資源和社會保障局作出的昆人社綜執(zhí)理字〔2022〕第10號《勞動保障監(jiān)察行政處理決定書》。本機關依法進行了審理，現(xiàn)已審理終結。

申請人訴稱：2022年3月，實際施工人張某某與內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司包頭市江南職業(yè)技術學校校舍改造裝修工程項目負責人張某協(xié)商初定由張某某個人承建該裝修工程,2022年4月初發(fā)包方法人代表沈某某與實際施工人張某某確認由張某某承建該工程，后張某某自籌資金、自聘人員開始進場施工并于4月13日發(fā)包方與承建方張某某共同舉行了工程開工儀式。在張某某施工過程中由于張某某無相應資質(zhì)，宋秦公司要求張某某掛靠有相應資質(zhì)公司簽訂包頭市江南職業(yè)技術學校校舍改造裝修工程合同。隨后實際施工人張某某向申請人提出借用資質(zhì)承建包頭江南職業(yè)技術學校校舍改造裝修工程的請求，申請人同意其借用資質(zhì)后通過張某某微信橋接聯(lián)系與發(fā)包人宋秦公司確認了由申請人名義總包發(fā)包人建設的包頭市江南職業(yè)技術學校校舍改造裝修工程，經(jīng)三方協(xié)商后申請人與發(fā)包人簽署合同(未簽署時間)后于當月30日由張建峰自行從江蘇海門帶至包頭市，5月5日由發(fā)包人法人代表沈某某簽署后(倒簽時間為4月10日)回寄給申請人。2022年6月下旬，張嗎與申請人在江蘇海門申請人公司內(nèi)協(xié)商后簽訂了內(nèi)部承包協(xié)議(名為內(nèi)部承包實為掛靠關系):張某某支付申請人工程總量2%的管理費，申請人將資質(zhì)借予張某某自籌資金、自聘隊伍、自負盈虧承建該工程。但實際施工人張某某已于4月初開始自籌資金自聘人員進場施工，工程預算價為1100余萬元，工程開工后至7月已完成合同內(nèi)600余萬元的工程量，但發(fā)包方嚴重違約至今未支付任何工程款。

2022年8月因該實際施工人張某某未能如實支付農(nóng)民工工資,昆都侖區(qū)人力資源和社會保障局7月2日(文書時間錯誤)對申請人作出的昆人社綜執(zhí)理字2022第10號勞動保障監(jiān)察行政處理決定書的具體行政行為。申請人認為被申請人的具體行政行為處罰對象錯誤、程序上嚴重違法、采信的農(nóng)民工工資計算方法錯誤導致認定的農(nóng)民工工資數(shù)額嚴重偏離實際數(shù)額明顯不當?shù)?，加重了申請人的責任?/span>

一、程序違法。行政處罰決定書中被處罰人主體為申請人公司(南通某某建設有限公司)，但在數(shù)個行政處罰過程中本公司除了2022年9月29日收到由被申請人委托南通市海門區(qū)人社局代為送達的三份文書外未收到任何文書，作為被處理對象在行政決定過程中未收到任何告知送達文件,未有一次陳述和申辯的機會。張某某作為該項目借用資質(zhì)的實際施工人無權代表申請人公司代為簽署行政決定的任何文書，其在行政決定過程中代表申請人簽署的文件均為無效，不能作為被申請人告知申請人權利義務、陳述申辯、聽證權利等文書送達的依據(jù)。

二、行政處理決定明顯不當。涉案工程經(jīng)被申請人核定的欠薪總額為5893545元,與涉案工程已完工總工程量 6176881元比較嚴重不符常規(guī)。該工程自3月份開工至7月份因發(fā)包方違約拖欠工程款致停工，張某某因個人原因于 2022年7月8日變更為發(fā)包方內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司的股東，8月份在被申請人處理申請人欠薪行為時，張某某與發(fā)包人、勞務班組惡意串通嚴重違背工程勞務計量常規(guī)為相關勞務班組虛增勞務工資嚴重損害了申請人利益，張某某與發(fā)包方、勞務班組惡意串通損害申請人利益的行為均為無效不應作為被申請人認定申請人違法欠薪的依據(jù)。

為理清已完工工程中勞務工資數(shù)額，申請人對已完工工程勞務數(shù)額重新核實后發(fā)現(xiàn);合同內(nèi)已完工工程量為617余萬元，按照勞務合同測算勞務工資額為819962元。故申請人認為被申請人的第10號行政處理決定書中對申請人行政處理支付589.4萬元工人工資的決定明顯不當。

三、被申請人認定的處理對象錯誤。被申請人在處罰中未查明本案實際基礎法律關系:發(fā)包人事先明知申請人與實際施工人張某某系掛靠關系而與申請人簽訂的施工合同依據(jù)《中華人民共和國民法典》第一百四十六條規(guī)定應當無效。被申請人應當按照發(fā)包人與實際施工人張某某以虛假的意思表示隱藏的真實民事行為即其雙方實際履行的施工合同內(nèi)容確認本案的真實發(fā)包人(宋秦公司)、承包人(實際施工人張某某作為行政處罰的被處罰對象，而錯誤地將掛靠關系導致的無效合同中的被掛靠人(申請人)列為處罰(處理)對象進行行政處罰，系對行政處罰(處理)對象的認定錯誤。

申請人認為：被申請人的行政行為程序違法、處理決定明顯不當、對處理對象認定錯誤的，應當依法予以撤銷。

被申請人答復：

一、南通某某建設有限公司認為我大隊程序違法的問題。

事實依據(jù):2022年8月11日,我大隊接到蔡某等人投訴，投訴江南職業(yè)技術學校(籌)項目欠薪，我大隊受理該線索并立即開展調(diào)查，在2022年8月11日至18日期間，給各個班組長制作了勞動保障監(jiān)察調(diào)查詢問筆錄，并于2022年8月16日予以立案。通過現(xiàn)場采集筆錄，實地走訪項目現(xiàn)場以及約談該項目建設方內(nèi)蒙古宋泰教育發(fā)展有限公司負責人沈某某(該公司為2020年11月11日注冊成立，法定代表人為沈亞強，又于2022年7月10日法定代表人變更為張丹)，總包方南通七建現(xiàn)場施工負責人張某某。沈某某于2022年8月19日來我大隊處理該項目欠薪案件，經(jīng)沈某某本人核實確認拖欠17個班組347名農(nóng)民工工資589.4萬元。我大隊對沈某某進行了詢問筆錄，沈某某承認拖欠工資事實存在，我大隊給該公司下達了《勞動保障監(jiān)察責令改正書》(昆人社綜執(zhí)令字[2022]第52號)，沈某某進行了簽收，當日便離開包頭，我大隊再聯(lián)系沈某某就處于失聯(lián)狀態(tài)。張某某于2022年8月 25日來我大隊處理該項目欠薪案件，經(jīng)張某某本人確認，承認拖欠工資事實存在，并在班組長提供的工資表上簽字，并簽署了承諾書，確認拖欠17個班組347名農(nóng)民工工資589.4萬元。我大隊對南通某某建設公司下達了《勞動保障監(jiān)察責令改正書》(昆人社綜執(zhí)令字[2022]第53號)，張某某進行了簽收。我大隊按照辦理案件程序向南通某某建設有限公司下達了《勞動保障監(jiān)察行政處罰(處理)事先告知書》(昆人社綜執(zhí)先告字[2022]第36號)。再聯(lián)系張某某到我大隊處理該案件時，張某某已回到江蘇拒不來包配合處理該案。我大隊以張貼的送達方式到施工現(xiàn)場進行了張貼。并留有影像記錄。后續(xù)，我單位從企查查查到了南通七建的企業(yè)信息地址和電話號碼，并多次撥打該電話，一直處于無法接通狀態(tài)，并留有記錄。我大隊采取郵寄送達的方式向南通某某建設有限公司送達《勞動保障監(jiān)察行政處罰(處理)事先告知書》(昆人社綜執(zhí)先告字[2022]第36號)，但因該單位未變更企業(yè)注冊地址,郵寄的文書因收方電話無人接聽無法派送，導致滯留。后我大隊聯(lián)系包頭市人社局監(jiān)察科和自治區(qū)人社廳監(jiān)察局,請示幫助聯(lián)系江蘇省南通市人力資源和社會保障綜合行政執(zhí)法支隊和南通市海門區(qū)人力資源和社會保障綜合行政執(zhí)法大隊,郵寄了跨地區(qū)勞動保障監(jiān)察委托協(xié)查函和《勞動保障監(jiān)察行政處理決定書》(昆人社綜執(zhí)理字[2022]第10號)，《勞動保障監(jiān)察行政處罰決定書》(昆人社綜執(zhí)罰字[2022]第29號)，并且轉(zhuǎn)寄了滯留在南通的《勞動保障監(jiān)察行政處罰(處理)事先告知書》(昆人社綜執(zhí)先告字[2022]第36號)，南通市海門區(qū)人力資源和社會保障綜合行政執(zhí)法大隊于9月29日將該文書送達到南通某某建設有限公司。南通某某建設有限公司在送達回證上蓋了單位公章并簽字。

法律依據(jù):我大隊根據(jù)勞動部關于發(fā)布《勞動監(jiān)察規(guī)定》第十三條 查處單位或勞動者的違法行為，依照下列程序:(一)登記立案。對發(fā)現(xiàn)的違法行為，經(jīng)過審查，認為有違法事實、需要依法追究的，應當?shù)怯浟浮?二)調(diào)查取證。對已立案的案件，應當及時組織調(diào)查取證。(三)處理。在調(diào)查取證后,對需要追究法律責任的案件，勞動行政主管部門應當做出處理決定。處理決定做出前，勞動行政主管部門應當聽取當事人申辯。（四）制作處理決定書。勞動行政主管部門做出處理決定，應當制作處理決定書。處理決定書應當加蓋勞動行政主管部門印章，并載明:1.當事人姓名、住址等基本情況;2.勞動行政主管部門認定的違法事實;3.適用的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件;4.處理結論;5.處理決定的履行日期或者期限;6.當事人依法享有的申請行政復議或者提起行政訴訟的權利;7.做出處理決定的行政機關名稱;8.做出處理決定的日期。(五)送達。勞動監(jiān)察機構在處理決定做出之日起七日內(nèi)，應當將處理決定送達當事人。處理決定書自送達當事人之日起生效。我單位執(zhí)法大隊在程序上不存在違法問題。?

二、南通某某建設有限公司認為我局執(zhí)法大隊對認定的處理對象錯誤問題。

事實依據(jù):根據(jù)南通某某建設有限公司向我大隊提出的異議書中明確指定張某某作為該項目現(xiàn)場負責人帶領隊伍施工。2022年4月10日南通某某建設有限公司與內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司簽訂了包頭市江南職業(yè)技術學校(籌)校舍改造工程項目裝修合同。南通某某建設有限公司法定代表人張某某簽字并蓋有單位公章,我大隊根據(jù)事實依據(jù)認定南通某某建設有限公司為該項目施工總承包用人單位。

法律依據(jù):《中華人民共和國勞動法》第九十一條第一項:“克扣或者無故拖欠勞動者工資的,由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償、并可以責令支付賠償金。”;《保障農(nóng)民工工資支付條例》第十六條 用人單位拖欠農(nóng)民工工資的，應當依法予以清償。

三、南通某某建設有限公司認為我大隊行政處理決定不當?shù)膯栴}。

事實依據(jù):張某某作為該項目現(xiàn)場負責人帶領隊伍施工，并承認拖欠工人工資的事實存在,工人的人數(shù)和金額經(jīng)他本人核實并確認，承諾全部屬實。

法律依據(jù):《保障農(nóng)民工工資支付條例》第二十六條 施工總承包單位應當按照有關規(guī)定開設農(nóng)民工工資專用賬戶,專項用于支付該工程建設項目農(nóng)民工工資。開設、使用農(nóng)民工工資專用賬戶有關資料應當由施工總承包單位妥善保存?zhèn)洳椤?/span>

第二十八條 施工總承包單位或者分包單位應當依法與所招用的農(nóng)民工訂立勞動合同并進行用工實名登記、管理。未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動合同并進行用工實名登記的人員，不得進入項目現(xiàn)場施工。施工總承包單位應當在工程項目配備勞資專管員，對分包單位勞動用工實施監(jiān)督管理，掌握施工現(xiàn)場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農(nóng)民工工資支付表，分包單位應當予以配合。施工總承包單位、分包單位應當建立用工管理臺賬，并保存至工程完工且工資全部結清后至少3年。南通七建建設有限公司作為施工總承包單位用工主體，它應當負有支付工人工資的義務。我大隊不存在行政處理決定不當?shù)膯栴}。

經(jīng)審理查明：2022年4月（裝修合同中申請人未署具體日期）申請人與發(fā)包人內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司簽署包頭市江南職業(yè)技術學校（籌）校舍改造工程裝修合同，指定由張某某作為項目現(xiàn)場施工負責人雇傭工人進行施工。2022年8月11日，被申請人接到投訴，投訴江南職業(yè)技術學校（籌）存在欠薪，被申請人受理線索后開展調(diào)查，對施工的各個班組長制作了詢問筆錄，于2022年8月16日正式立案，

被申請人于立案后，聯(lián)系內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司負責人沈亞強和包頭市江南職業(yè)技術學校（籌）校舍改造工程現(xiàn)場施工負責人張某某配合進行調(diào)查，經(jīng)向雙方核實并經(jīng)雙方簽字確認，被申請人認定雙方存在拖欠17個班組347名農(nóng)民工工資共計589.4萬元的事實。被申請人根據(jù)詢問筆錄、工資表、承諾書等證據(jù)，于2022年7月2日作出昆人社綜執(zhí)理字〔2022〕第10號《勞動保障監(jiān)察行政處理決定書》，決定給予申請人支付蔡某等16個班組347名工人工資共計589.4萬元的行政處理決定。

經(jīng)本機關審查：根據(jù)被申請人提交的詢問筆錄、工資表等證據(jù)，被申請人在接到投訴后，對施工的各個班組長進行詢問，對內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司負責人沈某某和包頭市江南職業(yè)技術學校（籌）校舍改造工程現(xiàn)場施工負責人張某某就拖欠工人工資的事實進行了核實確認。確認雙方存在拖欠工人工資的問題。申請人在2022年10月3日給被申請人的異議書中和向本機關提交的行政復議申請書中均對拖欠工人工資的事實予以認可，只是對拖欠工人工資的實際數(shù)額存有異議。通過以上事實可以認定，申請人存在施工后拖欠工人工資的行為。

對于申請人提出的被申請人認定的處理對象錯誤的問題。經(jīng)本機關審查申請人提交的材料以及被申請人的答復材料，包頭市江南職業(yè)技術學校（籌）校舍改造工程裝修合同是申請人與內(nèi)蒙古宋秦教育發(fā)展有限公司簽定，在2022年10月3日申請人給被申請人的異議書中提到“.......申請人指定張某某作為現(xiàn)場負責人帶領隊伍開始施工；......張某某作為該項目的現(xiàn)場負責人只能代表公司處理工程中有關生產(chǎn)、安全等日常事務”，由此可以認定張某某是由申請人指定的包頭市江南職業(yè)技術學校（籌）校舍改造工程裝修項目的現(xiàn)場負責人，并不是申請人所稱的雙方之間是掛靠關系，申請人亦沒有提交包括掛靠合同在內(nèi)的任何能夠證明雙方存在掛靠關系的證據(jù)材料。被申請人根據(jù)詢問筆錄、裝修合同等證據(jù)認定的處理對象正確。

對于申請人提出的被申請人行政處理決定明顯不當?shù)膯栴}。申請人提到的張某某與發(fā)包人、勞務班組惡意串通嚴重違背工程勞務計量常規(guī)為相關勞務班組虛增勞務工資以及欠薪總額為5893545元與涉案工程已完工總工程量6176881元比較嚴重不符常規(guī)的問題。本機關認為對于實際的欠薪金額應當與施工工人實際發(fā)生的勞務量相一致，而對于勞務量的計算為民事法律關系的調(diào)整范圍，并不屬于行政機關具體行政行為的調(diào)整范圍。同時對于申請人提到的張建峰與發(fā)包人、勞務班組惡意串通為相關勞務班組虛增勞務工資的問題，在申請人提交的申請材料以及被申請人提交的答復材料中并無證據(jù)證明存在上述問題，申請人在整個過程中也沒有通過報案等其他途徑去核實是否存在上述問題，對于該問題的調(diào)查并不屬于行政機關職權范圍。被申請人根據(jù)詢問筆錄、工資表、張某某等人簽署的承諾書等證據(jù)，認定申請人拖欠17個班組347名農(nóng)民工工資共計589.4萬元的事實，被申請人對事實的認定清楚。

經(jīng)本機關審查被申請人提交的答復材料。在被申請人接到投訴后，于2022年8月25日向申請人送達了勞動保障監(jiān)察責令改正決定書，并由張某某簽收。責令改正決定書是對施工過程中違法行為的督促整改，并沒有為行政相對人增設新的權利義務，作為由申請人指定的項目現(xiàn)場負責人，由張某某簽收該決定書并無不妥。后續(xù)由于張某某離包無法取得聯(lián)系，亦因申請人注冊地址變更等原因，被申請人通過現(xiàn)場張貼公告以及郵寄委托送達等形式向申請人送達了勞動保障監(jiān)察行政處理決定書。被申請人的辦案程序符合法律規(guī)定。

根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》第二十六條：“施工總承包單位應當按照有關規(guī)定開設農(nóng)民工工資專用賬戶,專項用于支付該工程建設項目農(nóng)民工工資。開設、使用農(nóng)民工工資專用賬戶有關資料應當由施工總承包單位妥善保存?zhèn)洳椤?/span>”和第二十八條：“施工總承包單位或者分包單位應當依法與所招用的農(nóng)民工訂立勞動合同并進行用工實名登記、管理。未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動合同并進行用工實名登記的人員，不得進入項目現(xiàn)場施工。施工總承包單位應當在工程項目配備勞資專管員，對分包單位勞動用工實施監(jiān)督管理，掌握施工現(xiàn)場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農(nóng)民工工資支付表，分包單位應當予以配合。施工總承包單位、分包單位應當建立用工管理臺賬，并保存至工程完工且工資全部結清后至少3年。”本機關認為，作為工程項目的承包人，應當按照上述法律規(guī)定建立相關的制度機制，并加強對施工項目的監(jiān)督管理，而申請人并未履行上述的法定義務，對于出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的情況申請人負有重大過錯。

另根據(jù)《保障農(nóng)民工工資支付條例》第三十六條：“建設單位或者施工總承包單位將建設工程發(fā)包或者分包給個人或者給不具備合法經(jīng)營資格的單位，導致拖欠農(nóng)民工工資的，由建設單位或者施工總承包單位清償。施工單位允許其他單位和個人以施工單位名義對外承攬建設工程，導致導致拖欠農(nóng)民工工資的，由施工單位清償。”根據(jù)該規(guī)定，申請人允許張某某對外承攬工程并以申請人的名義與發(fā)包人簽訂合同后進行施工，施工過程中因發(fā)包人未能支付工程款導致承包人拖欠農(nóng)民工工資，作為施工單位的申請人應當承擔清償?shù)姆ǘㄘ熑?/span>。

綜上，被申請人作出的行政處理決定認定事清楚、證據(jù)確實充分、程序合法、適用法律正確。

根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第(一)項之規(guī)定，經(jīng)研究決定：維持包頭市昆都侖區(qū)人力資源和社會保障局作出的昆人社綜執(zhí)理字〔2022〕第10號《勞動保障監(jiān)察行政處理決定書》。

如對本復議決定不服，申請人可以自收到本復議決定書之日起15日內(nèi)向包頭市昆都侖區(qū)人民法院提起行政訴訟。

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2023年3月10日

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